Предотвращение и снижение уровня коррупции в государственных закупках в сфере здравоохранения В фокусе

Вопрос

Каковы новейшие передовые практики по преодолению и снижению коррупции в сфере государственных закупок в здравоохранении? Просьба привести примеры из разных стран мира и, по возможности, из Центральноазиатского региона.

Общая информация

Закупки в сфере общественного здравоохранения — это процесс, посредством которого правительства приобретают лекарства, медицинские материалы, оборудование и услуги, а также заказывают строительство и техническое обслуживание инфраструктуры здравоохранения для оказания медицинской помощи (Transparency International, без даты). При управлении с помощью прозрачных, конкурентных и подотчетных процессов государственные закупки в сфере здравоохранения могут способствовать всеобщему охвату услугами здравоохранения (ВОУЗ) и достижению Цели устойчивого развития в области здравоохранения (ЦУР 3), содействуя эффективному использованию государственных ресурсов и содействуя справедливому и своевременному доступу к лекарствам, технологиям и услугам.827d519cf96f

Эти глобальные обязательства дополняются международными механизмами управления и техническими стандартами, которые определяют, как системы закупок в сфере здравоохранения должны функционировать на практике. Например, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) предоставляет нормативную базу, которой должны соответствовать процессы закупок, включая операционные принципы прозрачных и эффективных закупок фармацевтической продукции1a42a7f6b233 (ВОЗ, 1999). ВОЗ также устанавливает технические стандарты, в том числе в отношении производственных практик (ВОЗ, 2022a), распределения (ВОЗ, 2010) и хранения, которым должны соответствовать процессы закупок и цепочки поставок при выборе поставщиков и проверке качества продукции.

Во многих странах с низким и средним уровнем дохода, в том числе в Центральной Азииf40c506455dc , закупки, финансируемые международными партнерами по развитию, дополнительно регулируются конкретными требованиями к добросовестности и прозрачности. К ним относятся Правила закупок Всемирного банка для финансирования инвестиционных проектов, которые устанавливают основные принципы эффективности использования средств, добросовестности и конкурентных регламентов, применимые ко всем проектам, финансируемым Банком (World Bank 2025). Глобальный фонд и Gavi также предъявляют к получателям грантов строгие требования в отношении закупок и обеспечения качества, включая обязательную предварительную квалификацию продукции и критерии отбора поставщиков (Глобальный фонд 2019; Gavi 2023). Эти рамки представляют собой дополнительный уровень подотчетности в сфере управления закупками ( ) в странах, где закупки, финансируемые донорами, составляют значительную долю от общих расходов на здравоохранение, в секторе, который в силу своих масштабов является особенно важной сферой управления.

Государственные закупки составляют от 12% до 20% валового внутреннего продукта (ВВП) во всем мире (ОЭСР, 2025b: 147). В странах ОЭСР здравоохранение является крупнейшим сектором государственных закупок, на долю которого приходится почти треть общих расходов на государственные закупки; по оценкам, в 2021 году этот показатель составил примерно 32% (ОЭСР, 2025b: 146). Сопоставимые данные по секторальной структуре для стран, не входящих в ОЭСР, отсутствуют, однако данные ВОЗ о государственных расходах на здравоохранение подтверждают, что здравоохранение составляет значительную долю государственных расходов в 195 странах (ВОЗ, 2025). Исходя из этого, общепризнанно, что закупки в сфере здравоохранения представляют собой крупнейшую отдельную категорию государственных закупок в мире, что делает этот сектор значимым в сфере государственного финансирования и, как следствие, особенно уязвимым для коррупции и неэффективного управления.

Страны Центральной Азии7a58707b7402 сталкиваются с постоянными проблемами в сфере государственных закупок в сфере здравоохранения. Государственные расходы на здравоохранение остаются низкими по всему региону, колеблясь от примерно 0,94% ВВП в Туркменистане до 2,48% в Казахстане (WHO GHED, 2023), что значительно ниже средних показателей ОЭСР и рекомендованного ВОЗ порога для устойчивого финансирования здравоохранения (Shaltynov et al. 2021). Расходы из собственного кармана (OOP) в регионе превышают средний показатель по ОЭСР, равный 20%, и варьируются от более 77% от общих расходов на здравоохранение в Туркменистане до примерно 28% в Казахстане (WHO GHED, 2023). Высокий уровень расходов из собственного кармана может быть как симптомом, так и движущей силой коррупции: коррумпированные практики закупок приводят к растрате ограниченных ресурсов на завышенные по цене или ненужные товары, в то время как взятки и неформальные платежи вынуждают пациентов платить из собственного кармана за услуги, которые должны быть бесплатными или недорогими (Albisu Ardigó and Chêne 2017). Эти структурные недостатки создают благоприятную почву для более широкой коррупции в сфере закупок: мониторинг ОЭСР постоянно выявляет государственные закупки как один из секторов, наиболее подверженных хищениям и злоупотреблению служебным положением в регионе (OECD 2020).

Понимание коррупции в сфере закупок в сфере общественного здравоохранения

Согласно определению Transparency International, коррупция в сфере закупок означает злоупотребление доверенными полномочиями с целью извлечения личной выгоды при приобретении товаров, услуг или работ (Kühn and Sherman 2014: 6). Сочетание высокой финансовой стоимости, сложных технических спецификаций и множества государственных и частных участников делает закупки в сфере здравоохранения, осуществляемые в рамках системы « », особенно уязвимыми для коррупции (Kohler and Dimancesco 2020:2; Onwujekwe et al. 2020: 5-6). Статья 9 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (UNCAC 2004) конкретно требует от государств-участников создать прозрачные и конкурентные системы закупок, основанные на объективных критериях, эффективных механизмах проверки и гарантиях подотчетности.d78b0a8e2352

В сфере общественного здравоохранения коррупция может возникать на любом этапе цикла закупок и подрывать конкуренцию, прозрачность и справедливость. В частности, на фармацевтических рынках ограниченная конкуренция и патентная защита укрепляют переговорную позицию поставщиков (Pogge 2023: 199; Wemos и Health Action International 2025), а недостаточная прозрачность цен затрудняет выявление завышенных затрат или других форм манипулирования рынком. Фармацевтические рынки также подвержены сговорам между поставщиками, включая картельное поведение, при котором конкурирующие фирмы координируют предложения или цены с целью манипулирования результатами закупок и дальнейшего подавления конкуренции (OECD 2020a; García Rodríguez 2022). Положения о конфиденциальности и неразглашении в контрактах на закупку лекарств еще больше ограждают ключевые условия ценообразования и поставок от общественного контроля, ограничивая возможность сравнительного анализа между покупателями и ослабляя подотчетность. Например, в Южной Африке раскрытие контрактов на поставку вакцин против COVID-19 по решению суда показало, что фармацевтические компании взимали с правительства цены выше тех, которые платил Европейский союз за те же вакцины. Эти ценовые различия были скрыты от общественного контроля с помощью положений о конфиденциальности (Cullinan 2024; Veljanov and Fazekas 2023).

Хотя децентрализованные системы, в которых ответственность за закупки распределена между больницами и региональными органами власти, могут увеличить свободу действий и снизить эффективность контроля (ОЭСР 2016:7), централизованные системы могут создавать иные, но не менее значимые риски. В тех случаях, когда полномочия по принятию решений сосредоточены в одних руках, а механизмы подотчетности, такие как система сдержек и противовесов, слабы, ограниченная прозрачность и тесные связи между государственными чиновниками и частными поставщиками могут создавать структурные возможности для захвата государства и коррупции при принятии решений о закупках (Rose-Ackerman and Palifka 2016). Сговор также может поддерживаться за счет вертикальной коррупции, когда компании полагаются на инсайдеров в закупочных агентствах для защиты картельных соглашений или манипулирования результатами тендеров (Auriol et al. 2016). Эти риски особенно актуальны в условиях переходного управления, когда контрольным органам может не хватать независимости или возможностей для обеспечения соблюдения законодательства.

В Центральной Азии системы государственных закупок в основном централизованы и зачастую построены на основе единых платформ электронных закупок (Казахстан и Узбекистан) и специализированных государственных закупочных агентств (Кыргызстан и Таджикистан). Таджикистан проводит консолидацию закупок через единый портал электронных закупок, тогда как в Туркменистане реформы в сфере закупок и цифровизация, по-видимому, находятся на менее продвинутом этапе (Глобальная база данных Всемирного банка по государственным закупкам ). За последнее десятилетие системы государственных закупок претерпели значительную правовую реформу. Такие страны, как Таджикистан и Узбекистан, привели свое законодательство в сфере закупок в соответствие с международными стандартами, в том числе со статьей 9 Конвенции ООН против коррупции (UNCAC) и Рекомендацией ОЭСР по государственным закупкам (2015 г.), которые требуют прозрачных и конкурентных систем закупок и гарантий на протяжении всего цикла закупок. Например, Таджикистан вложил средства в укрепление нормативно-правовой базы и расширение мер по автоматизации и обеспечению прозрачности (Джумаев, 2023). Однако оценки ОЭСР, проведенные в рамках Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией (IAP)96c1a90521fa (ОЭСР, 2024a), указывают на то, что внедрение и обеспечение соблюдения законов остаются неравномерными в странах региона, включенных в обзор, что свидетельствует о наличии определенных пробелов.

Хотя Туркменистан не является участником ИАП, аналогичные проблемы были признаны. Сообщается о чрезмерной зависимости от контрактов с единственным поставщиком, ограниченной конкуренции и слабом обеспечении соблюдения мер по обеспечению прозрачности и контроля (Business Turkmenistan 2024).

Влияние коррупции на закупки в сфере общественного здравоохранения

Коррупция в сфере закупок в здравоохранении влечет за собой серьезные финансовые последствия и негативно сказывается на здоровье населения. По оценкам ВОЗ, на долю коррупции, мошенничества и растрат в сфере здравоохранения приходится примерно 7,3 % мировых расходов на здравоохранение205ebd85bae1 (ВОЗ, 2023). Это совокупная оценка, охватывающая различные формы неэффективности; исходя из уровней финансирования до пандемии COVID-19, она составляет примерно 455 млрд долл. США, что значительно превышает расчетные 370 млрд долл. США в год, необходимые для достижения всеобщего охвата услугами здравоохранения (ВОЗ, 2023). Учитывая, что закупки составляют значительную долю расходов на здравоохранение и относятся к числу областей, наиболее уязвимых для коррупции, масштаб проблемы становится очевидным. Такие потери связаны со снижением доступности жизненно важных лекарств, завышенными ценами, дефицитом запасов, оборотом некачественных или фальсифицированных продуктов, а также с искажением приоритетов в сфере здравоохранения в ущерб потребностям населения (Seidman and Atun 2017; Onwujekwe et al. 2020). Статистические анализы также связывают более высокие уровни воспринимаемой коррупции с худшими показателями здоровья, включая более высокую детскую смертность (National Academies 2018).

Помимо финансовых потерь, коррупция подрывает доверие населения и затрудняет соблюдение политики в области общественного здравоохранения. Например, в Кыргызстане закупка министром здравоохранения ненужных вакцин от COVID-19 и хищение средств на офшорные счета стали примерами неэффективного управления пандемией со стороны правительства. Это вызвало массовые протесты и углубило недоверие населения к правительству, что привело к снижению соблюдения мер по смягчению последствий COVID-19 и повсеместному скептицизму в отношении вакцин (Grant 2024: 266).

Отвлекая ограниченные государственные средства от жизненно важных лекарств и услуг, завышая расходы и создавая дефицит качественных товаров, коррупция в сфере закупок в сфере общественного здравоохранения непропорционально сильно сказывается на тех, кто сталкивается с системными барьерами. Люди, живущие в бедности, женщины, дети, сельские сообщества и другие маргинализированные группы сталкиваются с большими препятствиями в доступе к медицинской помощи, худшими результатами в плане здоровья и более высокими расходами из собственного кармана по сравнению с более обеспеченными группами (Steingrüber Harris 2017). В Узбекистане журналисты раскрыли, что Министерство здравоохранения заплатило за лекарство почти вдвое больше розничной цены в рамках сделки, предположительно связанной с бывшим министром. Коррупционные закупки в этом случае привели к массовому отравлению более 70 детей в 2023 году (ОЭСР 2024d: 198).

В конечном итоге коррупция в сфере закупок в здравоохранении подрывает доступность, качество и справедливость медицинской помощи, усугубляя неравенство (Onwujekwe et al. 2020; Wong et al. 2024). В этом смысле это проблема управления и общественного здравоохранения, но она также может подрывать обязательства государств по реализации права на здоровье, признанного в статье 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (ООН 1966; КЭСКП 2000: пп. 1–3, 43–45).

В данном ответе службы поддержки обобщены имеющиеся данные о подходах к устранению и снижению рисков коррупции при закупках в сфере общественного здравоохранения, где это возможно, со ссылкой на примеры из Центральной Азии. Тем не менее, доказательная база остается неравномерной. Исследования в основном сосредоточены на закупках фармацевтической продукции, в частности лекарств и вакцин, при этом медицинским изделиям уделяется сравнительно мало внимания, несмотря на признанные риски в этих областях (Rose-Ackerman and Tan 2014; Ardigó and Chêne 2017). Многие исследования опираются на косвенные показатели, такие как тенденции ценообразования или уровень конкуренции, а не на прямые измерения коррупции (Nemec et al. 2023). По возможности в данном анализе проводится различие между данными о внедрении и данными о доказанной эффективности.

Наконец, в странах Центральной Азии наблюдается недостаток систематических исследований и сопоставимых данных о коррупции в сфере закупок в сфере здравоохранения. В настоящем отчете используются материалы государственных органов и СМИ для приведения примеров коррупции в этом секторе. Однако это также дает неполную картину, особенно с учетом низкого уровня свободы СМИ в регионе.fd5f7245a85f Например, тот факт, что в Казахстане появляется больше сообщений о коррупционных скандалах в сфере закупок в здравоохранении, чем в Туркменистане, может отражать большую открытость СМИ в первом случае, а не масштабы коррупции.

Риски коррупции на всех этапах цикла закупок

Риски коррупции возникают на каждом этапе цикла закупок, в том числе в секторе здравоохранения. Хотя закупки в сфере общественного здравоохранения имеют специфические уязвимости, как обсуждалось в предыдущем разделе, эти риски все же можно систематически анализировать с использованием стандартной структуры цикла закупок. Риски коррупции обычно распределяются по трем этапам: до проведения торгов, проведение торгов и присуждение контракта, а также управление контрактом после присуждения (Kohler and Dimancesco 2020: 3).

Однако в контексте закупок в сфере здравоохранения эта стандартная структура может потребовать адаптации для учета рисков, возникающих до начала официального цикла, особенно в тех случаях, когда закупки осуществляются через единственных государственных дистрибьюторов или подпадают под строго контролируемые требования к правомочности поставщиков. Как показано на рисунке 1, три этапа закупок дополняются предварительным этапом, охватывающим требования заинтересованных сторон, включая правомочность поставщиков, а также декларирование и управление конфликтами интересов. Это особенно актуально для рассматриваемых здесь стран Центральной Азии, где такие структурные условия являются преобладающими.

Рисунок 1: Процесс закупок

Этап, предшествующий проведению торгов

Предтендерный этап включает оценку потребностей, определение технических спецификаций и выбор форм закупок. Решения, принимаемые на этом этапе, такие как что покупать, как определять требования и какой метод закупок использовать, могут определять, кто сможет участвовать в конкуренции, и определять победителя еще до начала торгов (Kohler and Dimancesco 2020; OECD 2016).

Документированные риски коррупции включают манипулирование оценкой потребностей, предвзятые спецификации, благоприятствующие конкретным поставщикам, информационную асимметрию, предоставляющую привилегированный доступ избранным участникам торгов, политизированное определение приоритетов и необоснованное использование чрезвычайных или упрощенных регламентов (ОЭСР 2016; УНП ООН 2013; Моргнер и Шен 2014: 2). При закупках фармацевтической продукции информационная асимметрия между поставщиками и государственными органами усиливает эти риски (Paschke et al. 2018; Onwujekwe et al. 2020). Эти практики искажают конкуренцию между участниками тендера и снижают прозрачность, создавая тем самым благоприятные условия для взяточничества, сговора, кумовства и других форм коррупции в сфере закупок.

В Центральной Азии политика предоставляет преимущества при закупках лекарствам и оборудованию отечественного производства, что может повысить риск введения дополнительных критериев отбора, которые, как и технические требования, могут быть манипулированы с целью ограничения конкуренции до начала тендера (ОЭСР 2016; ОЭСР 2025a).

Например, в Казахстане, где при проведении государственных тендеров на поставку лекарственных средств отечественным производителям обычно отдается предпочтение перед иностранными поставщиками,в ходе расследований было установлено, что поставщики ложно заявляли об отечественном происхождении импортируемых медицинских изделий, чтобы получить право на участие в тендерах и заключить государственные контракты. Высшая ревизионная палата Казахстана установила, что по меньшей мере восемь компаний ложно заявляли о отечественном происхождении медицинских товаров, и в отношении одного поставщика глюкометров и тест-полосок для государственного дистрибьютора SK-Pharmacy было возбуждено уголовное дело (Orda.kz 2025; Times of Central Asia 2025).

Этап проведения торгов и присуждения контрактов

Этап проведения тендера и присуждения контракта включает публикацию объявлений о тендере соответствующим государственным учреждением или ведомством, оценку полученных предложений и официальное присуждение контракта (контрактов). Повторяющиеся коррупционные риски на этом этапе включают подкуп с целью оказания влияния на тендер, неправомерное влияние на оценочные комиссии и дискриминационное отклонение предложений, в остальном соответствующих требованиям. К рискам, ведущим к коррупции, относятся неконкурентные регламенты, создающие возможности для фаворитизма, сговора на торгах или получения откатов; конфликт интересов, который может повысить вероятность коррупционных действий, таких как фаворитизм; нечеткие или субъективные критерии оценки предложений, что также способствует фаворитизму; политическое вмешательство, которое может включать подкуп или мошенничество; а также чрезмерное использование прямых или упрощенных регламентов, что повышает риск коррупционных практик, хотя само по себе чрезмерное использование не обязательно является коррупцией (УНП ООН, 2013; Брукнер, 2019). Эти риски могут проявляться в виде нарушений конфиденциальности или манипуляций с регламентами, которые дают преимущество одним участникам торгов перед другими (Моргнер и Шен, 2014: 2).

Документально подтвержденный пример такой динамики имел место в Узбекистане, где подставная компания, зарегистрированная в Великобритании, подделала документы для получения выгодного государственного контракта на поставку необходимого медицинского оборудования. Этот пример свидетельствует о системных недостатках не только в Узбекистане, но и в Великобритании, где отмывание денег и непрозрачные корпоративные структуры позволяют лицам, имеющим связи в политических кругах, использовать лазейки в законодательстве и направлять незаконные средства с минимальным риском обнаружения в страны с менее эффективным контролем (Leask 2021). Совсем недавно в Кыргызстане были выявлены нарушения в сфере закупок на государственном предприятии «Кыргызфарма», где лекарства закупались почти вдвое дороже, чем предлагали иностранные поставщики в рамках конкурентных торгов. Расследования показали, что контракты по более высоким ценам заключались с поставщиками, имеющими связи в политических кругах, что указывает на преднамеренную манипуляцию регламентами закупок в пользу определенных поставщиков (Argumenti 2026).

Количественные исследования в сфере закупок, в ходе которых с помощью статистических методов анализируются массивы данных о крупных закупках, также выявляют структурные «красные флажки», которые могут сигнализировать о снижении конкуренции или сговоре (Fazekas and Tóth 2016). К ним относятся постоянно низкое число участников торгов или неоднократное присуждение контрактов одним и тем же компаниям. Хотя такие индикаторы или «красные флажки» сами по себе не доказывают наличие правонарушений, они широко используются в мониторинге, основанном на оценке рисков. В другом исследовании в этой области были проанализированы данные о государственных закупках фармацевтической продукции в нескольких странах, включая Казахстан, и было установлено, что коррупция значительно завышает совокупные цены; в нем был сделан вывод о том, что эффективное устранение коррупционных рисков может привести к снижению цен на 19% на продукцию, закупаемую в Казахстане (Veljanov and Fazekas 2023).

Этап после присуждения контракта и управления контрактом

После присуждения контракта риски коррупции сохраняются. Этап после проведения торгов, охватывающий управление контрактом, поставку, сертификацию и оплату, остается уязвимым для манипуляций. Например, цены могут быть необоснованно завышены, объемы дополнительных работ могут значительно измениться, или оплата может быть задержана, если не будут уплачены взятки. Некачественные или фальсифицированные продукты могут быть сертифицированы как соответствующие стандартам. Слабое соблюдение правил, отсутствие контроля и неэффективные механизмы подачи жалоб или санкций способствуют распространению таких практик. В некоторых случаях задержки, неверная отчетность или неправомерные утверждения используются намеренно в интересах определенных компаний или лиц в ущерб справедливости и государственным ресурсам (ОЭСР, 2016; Колер и Диманческо, 2020).

Например, в Гондурасе расследование гражданского общества, проведенное национальным отделением Transparency International, выявило, что поставщик, принадлежавший тогдашнему члену национального Конгресса, поставлял флаконы с витаминами, содержащие лишь четыре из одиннадцати указанных активных ингредиентов, причем в объеме, меньшем, чем предусмотрено контрактом. Продукция была первоначально принята в ходе сертификационных регламентов до проведения проверки качества (Amin, 2018: 3). Впоследствии владельцам компании были предъявлены обвинения в мошенничестве, преступлениях против общественного здоровья и фальсификации документов.

В отчетах по мониторингу в Центральной Азии, в частности в Стамбульском плане действий по борьбе с коррупцией, посвященном экспертному мониторингу, также отмечается связь между сбоями в поставках и снижением эффективности использования средств с недостатками в управлении контрактами и механизмами их исполнения (OECD ACN 2023). Например, в Казахстане власти выявили, что больницы и медицинские организации неправомерно использовали государственные средства путем завышения стоимости закупочных контрактов, оплаты не оказанных услуг и поставки лекарств и оборудования, которые так и не поступили. Средства иногда перенаправлялись через связанные с ними счета, что иллюстрирует, как слабый контроля за исполнением контрактов напрямую способствует коррупции и снижает эффективность использования средств в сфере здравоохранения (Aq Zhaiyq 2026).

Сквозные и структурные факторы риска

Помимо уязвимостей, характерных для конкретных этапов, на системы закупок влияют более широкие факторы управления и рыночные условия (Rose-Ackerman and Palifka 2016; Nemec et al. 2023). Регуляторный потенциал, независимостьконтрольных органов, концентрация рынка и политическое влияние на государственную администрацию — все это влияет на подверженность риску коррупции (Rose-Ackerman and Palifka 2016; Nemec et al. 2023). Например, в больничной среде на запросы врачей о конкретном оборудовании могут влиять неформальные связи с производителями и поставщиками (Rose-Ackerman and Tan 2014; Ardigó and Chêne 2017).

Эффективный контроль не снижает риск коррупции прямолинейным образом. Если механизмы надзора носят карательный характер или плохо отлажены, сотрудники, ответственные за закупки, могут не решаться принимать решения из-за страха личных санкций, даже действуя добросовестно. Например, в Южной Африке исследование Вишниа и Гуджа (2020) показало, что централизация и «авторитарный стиль управления» бюджетом общественного здравоохранения привели к непрозрачности принятия решений и затруднили проведение реформ, а также негативно повлияли на общее функционирование системы здравоохранения. Более того, такая административная осторожность сама по себе может создавать условия для «платежей за ускорение», поскольку поставщики стремятся неформально разблокировать застрявшие в процессе утверждения заявки. Как отмечает Сёрейде (2014: 1), строгий контроль «легко может быть расценен как признак низкого уровня доверия, что может подавлять мотивацию и ответственность». Эта динамика должна учитываться при разработке эффективной системы контроля надзора наряду с необходимостью обеспечения независимости и потенциала.

Эти процессы еще более усиливаются там, где сама структура рынка концентрирует риски. В ряде стран Центральной Азии доминирующая роль единых государственных фармацевтических дистрибьюторов, таких как «Кыргызфарма» в Кыргызстане, усугубляет эти риски: когда одна организация контролирует разработку тендера, оценку поставщиков и логистику распределения, функциональное разделение, лежащее в основе конкурентных закупок, структурно ослабляется, создавая условия, способствующие захвату элитой (ОЭСР 2024b: 90–98; Subkhanov 2023). Отсутствие базы данных для отслеживания бенефициарного владения компаниями, участвующими в тендерном процессе, создает дополнительные риски на всех этапах . Бенефициарное владение относится к реальным физическим лицам («бенефициарным владельцам»), которые в конечном итоге владеют, контролируют юридические лица, такие как компании или трасты, или получают от них выгоду. В регионе отсутствие обязательных требований к раскрытию информации в рамках определения права на участие в закупках часто позволяет заключать контракты со связанными сторонами и скрывать владение с политическими связями, как показано на примере подставной компании, получившей контракт на поставку медицинского оборудования в Узбекистане (Leask 2021; ОЭСР 2024b: 113–122).

На высших уровнях власти политическая коррупция может привести к нарушению принципа равных условий при закупках в секторе здравоохранения. Пейруз (2021) отмечает, что в Таджикистане две крупные фармацевтические компании принадлежат членам президентской семьи. По имеющимся данным, они использовали свои политические связи для ограничения конкуренции и продажи фармацевтической продукции по завышенным ценам.

В целом, литература свидетельствует о том, что, хотя регламентные «красные флажки» полезны для выявления рисков, они не в полной мере отражают структурные факторы, такие как захват элитой, асимметрия власти и институциональные слабости. Эти структурные факторы определяют, как регламентные риски проявляются на практике, и могут ограничивать эффективность технических мер защиты, если не будут решены более широкие проблемы управления (Nemec et al. 2023).

Закупки в чрезвычайных ситуациях

Чрезвычайные ситуации в области общественного здравоохранения могут усугубить существующие уязвимости в системах закупок медицинских товаров в странах. Во время чрезвычайных ситуаций огромные ресурсы расходуются под давлением, часто с использованием ускоренных регламентов и отмены требований иликонтроля (Kohler and Wright 2020: 2).

Режимы экстренных закупок представляют собой специальные правовые рамки и регламенты, которые позволяют правительствам и органам здравоохранения обходить или упрощать обычный процесс закупок в случае возникновения чрезвычайной ситуации крайней срочности (такой как кризис в области общественного здравоохранения или другие чрезвычайные ситуации), требующей быстрого реагирования. Вместо проведения полноценного конкурсного тендера покупатели могут заключать контракты напрямую, пропускать стандартные этапы утверждения и сокращать требования к документации — и все это в интересах оперативности (Griffore et al. 2023).

Хотя такая гибкость необходима в условиях кризиса, она по своему характеру также концентрирует риски, связанные с закупками; ускоренные регламенты, прямое присуждение контрактов и сокращение требований к документации создают условия, при которых риски коррупции значительно возрастают. Пандемия COVID-19 стала наиболее широко задокументированной иллюстрацией этой динамики. Во время пандемии COVID-19 в Великобритании «VIP-коридор» позволял поставщикам, имеющим связи в политических кругах, обходить стандартную проверку и получать преференциальный доступ к контрактам на поставку средств индивидуальной защиты (СИЗ), причем многие контракты присуждались без конкуренции, а некоторые приводили к получению непригодного для использования оборудования (Transparency International UK 2024).

В Центральной Азии риски были столь же очевидны. В Узбекистане неконкурентные контракты присуждались компаниям, имеющим связи в политических кругах, а средства, предназначенные для борьбы с COVID-19, были растрачены из национального фонда по борьбе с пандемией (Gogidze 2024: 10–11). В Кыргызстане национальное отделение Transparency International провело анализ цен на закупку медицинских товаров во время пандемии, который зафиксировал значительное завышение цен (Transparency International Global Health 2023).

Подходы к снижению рисков коррупции при закупках в сфере здравоохранения

В предыдущем разделе были описаны риски коррупции в системах и на этапах закупок. Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что для эффективного снижения рисков необходимо одновременно устранять уязвимости на нескольких этапах и в различных контекстах. Правовые рамки определяют стимулы и поведение на протяжении всего цикла; цифровые системы влияют на планирование, проведение тендеров и реализацию; а контрольные органы могут вмешиваться на нескольких этапах (Robert Agwot 2024; Adam 2024:7; OECD 2019a: раздел 3). Соответственно, данный раздел организован по тематическому принципу, а не строго по этапам закупок или структуре управления, с выделением тех областей, на которые конкретные этапы закупок оказывают наиболее прямое влияние.

Эффективные и конкурентоспособные схемы закупок

Правовые и нормативные основы, способствующие открытым и конкурентным регламентам, в первую очередь влияют на этапы, предшествующие проведению торгов, и на сам этап проведения торгов, а также определяют эффективность обеспечения соблюдения требований после присуждения контракта.

Централизованные, децентрализованные и объединенные закупки

Централизованные закупки консолидируют полномочия по закупкам в рамках одного органа (например, Министерства здравоохранения), в то время как объединенные закупки объединяют спрос нескольких покупателей для ведения совместных переговоров с поставщиками. Оба подхода представляют собой структурные особенности, которые формируют условия для открытых и конкурентных регламентов на этапах, предшествующих проведению торгов, и определяют институциональный потенциал, доступный для обеспечения соблюдения требований после присуждения контракта. Оба подхода могут снизить некоторые риски коррупции, одновременно создавая другие, в зависимости от наличия определенных базовых условий. Например, четкая правовая база, четко определенные политики и регламенты, достаточный потенциал агентов по закупкам и меры контроля за захватом элитой, включая политику в отношении конфликта интересов, реестры бенефициарных владельцев и системы независимого аудита (ОЭСР 2021: 47–52).

В обзоре Сейдмана и Атуна (2017) отмечается, что централизованные тендеры в странах с низким и средним уровнем дохода часто связаны с экономией средств, сокращением дефицита товаров и улучшением их доступности (2017: 9–10), что может снизить риски коррупции (Колер и Диманческо, 2020). Однако они предупреждают, что централизованные тендеры, проводимые в условиях слабого контроля , могут благоприятствовать непроверенным поставщикам и приводить к дефициту товаров, как это наблюдалось в Кении (Seidman and Atun: 3). Помимо операционных сбоев, одним из критических рисков централизации является то, что концентрация полномочий по закупкам может способствовать захвату элитой или захвату государства путем концентрации власти в руках государственного органа и предоставления возможности политически связанным субъектам монополизировать контракты в широких масштабах (Fazekas and Kocsis 2020: 1–3). Для эффективного смягчения последствий требуются уравновешивающие меры, такие как политика в отношении конфликта интересов и прозрачность бенефициарного владения, стандарты открытых закупок и надежные функции аудита (ОЭСР 2021: 47–52); без них централизация может привести к сокращению количества коррупционных сделок при одновременном увеличении их индивидуального масштаба.

В таких странах, как Кыргызстан и Узбекистан, где эти противовесящие меры защиты остаются недостаточно развитыми, проблемы носят системный характер, а не связаны с конкретной моделью. В Кыргызстане создание централизованного органа по закупкам (Kyrgyzpharma) было направлено на консолидацию закупок для государственных медицинских учреждений и сокращение числа посредников. Однако анализ ОЭСР указывает на то, что риски возникают из-за недостатков в разработке технических заданий (например, ограничительных тендерных регламентов), ограниченной конкуренции, пробелов в обеспечении исполнения контрактов, а также недостаточной прозрачности и раскрытия информации, что сдерживает контроль. (ОЭСР 2024b: 90–98). Эти недостатки не означают, что децентрализованные закупки обязательно приведут к лучшим результатам: децентрализованные системы требуют тех же мер защиты, применяемых последовательно во всех административных единицах, и необходимы те же прочные основы управления независимо от модели закупок.

Аналогичная картина наблюдается в Узбекистане, где общие недостатки в сфере государственного управления приводят к тому, что механизмы, необходимые для обеспечения эффективности централизации (а именно: прозрачность, подотчетность, независимый контроль), остаются недостаточно развитыми. В предварительной оценке «Партнерства по открытым закупкам» (OCP) отмечаются слабый централизованный контроль, стабильно высокая доля прямых закупок у одного поставщика, неполный переход на электронные закупки и односторонне составленные контракты, ограничивающие возможности поставщиков по обжалованию решений (Subkhanov 2023: 1). Это иллюстрирует типичный сценарий переходного периода: централизация проводится в качестве меры реформирования, но без инфраструктуры прозрачности и подотчетности, необходимой для того, чтобы она не стала инструментом того самого захвата, который она должна была уменьшить. Проблема заключается в лазейках законодательной базы, включая пятидневный срок объявления о проведении конкурсных отборов и широкие исключения, предусмотренные указом президента, которые фактически узаконивают присуждение контрактов единственному поставщику, а также в провалах реализации и контроля. Требуемые законом электронные регламенты регулярно не соблюдаются, ни один орган не обладает полномочиями на всех этапах — от выявления нарушений до судебного преследования, а попытки гражданского общества независимо контролировать результаты закупок, в том числе в секторе здравоохранения, активно пресекаются (Subkhanov 2023).

Механизмы объединенных закупок, включая международные соглашения, такие как Механизм объединенных закупок Глобального фонда, связаны с более низкими ценами на жизненно важные лекарства (Ferrario et al. 2017; Wang and Zahur 2025). Благодаря объединению спроса и стандартизации регламентов, объединенные закупки также могут снизить риски коррупции, связанные с фрагментированными закупками, такие как сговор и манипулирование торгами (OECD 2010). Как и централизация, совместные закупки зачастую не устраняют риски коррупции, а лишь переносят их. Ключевыми факторами являются то, как в рамках данной схемы организованы дискреционные полномочия и конкуренция: хотя объединение закупок может снизить фаворитизм на местном уровне, оно концентрирует полномочия по принятию решений, повышая риски коррупции на высоком уровне там, где система управления слаба. На уровне поставщиков такая концентрация может благоприятствовать связанным или менее эффективным компаниям, систематически искажая распределение контрактов (Decarolis et al. 2021). Эти механизмы могут создавать определенные риски для управления, включая более длительные сроки выполнения заказов и снижение операционной гибкости — условия, которые могут затруднять обеспечение подотчетности, создавать давление в пользу закупок вне установленных каналов и позволять неэффективному управлению оставаться незамеченным до того, как будет обеспечен надлежащий контроль (Wang and Zahur 2025). Как и в случае с централизацией, совместные закупки могут снизить уровень коррупции только тогда, когда такие механизмы сопровождаются высокой степенью прозрачности, четкими правилами и гарантиями, которые сохраняют конкуренцию и ограничивают злоупотребление дискреционными полномочиями (OECD 2021: 47–52).

Децентрализованные модели закупок часто ассоциируются с фрагментированным и неэффективным контролем, что может создавать условия для процветания коррупции на местном уровнеa0c98a61fcb1 (Millington and Bhardwaj 2017). С другой стороны, эти модели — а также смешанные модели, в которых одни функции децентрализованы, а другие нет — могут служить эффективными альтернативами, если они хорошо управляются в определенных условиях, особенно в тех, где существуют децентрализованные системы управления, которые выигрывают от дифференцированных процессов финансирования и планирования (Millington and Bhardwaj 2017). В одном обзоре литературы были процитированы исследования из Бангладеш и Бразилии, где децентрализованные системы здравоохранения ассоциировались с улучшением местной подотчетности и механизмов мониторинга (ВОЗ 2018:20).

Конкуренция и прозрачность

Открытые и конкурентные процессы (например, открытые тендеры в отличие от прямых контрактов, предварительное объявление, раскрытие информации о решениях) неизменно связаны с лучшими финансовыми результатами (Nemec et al 2023; Amin 2017) и более низким уровнем воспринимаемой коррупции (Mahuwi and Israel 2024; Bayked et al. 2024). Масштабные анализы закупочных контрактов в Центральной и Восточной Европе показывают, что открытые регламенты коррелируют с более низкими ценами и более широким участием участников торгов (Fazekas and Tóth 2016; Nemec et al. 2023). Это косвенные индикаторы коррупции, поскольку ограниченная конкуренция и завышенные цены обычно признаются проявлениями коррупции в сфере закупок (Fazekas and Tóth 2016).

Сама по себе прозрачность не устраняет риски коррупции. Неправомерное влияние со стороны поставщиков по-прежнему может проявляться в виде изменения формулировок тендерной документации (Bauhr et al. 2020: 7). Поэтому Баур и др. подчеркивают важность горизонтальной прозрачности, то есть «прозрачности, которая предоставляет информацию в первую очередь сторонам, участвующим в тендерном процессе, а не внешним наблюдателям» (Bauhr et al. 2020: 20), что выравнивает информацию среди участников тендера и снижает преимущества инсайдеров.

Одним из основных направлений реформ в сфере закупок в Центральной Азии является сокращение закупок у одного поставщика и поощрение открытой конкуренции. Узбекистан представляет собой один из наиболее амбициозных примеров. К 2030 году страна планирует проводить 80% своих государственных закупок на основе конкурентных регламентов (Frank.uz 2026). В 2022 году более 41 % контрактов на закупки было заключено напрямую, без проведения конкурсных регламентов, что уже является значительным улучшением по сравнению с 2019 годом, когда этот показатель составлял 70 % (Subkhanov 2023: 2). Казахстан также демонстрирует весьма позитивные результаты в плане конкурентных закупок. Доля прямых заключений снизилась с 81% в 2017 году до 23,5% в 2024 году, в то время как участие поставщиков выросло: среднее количество участников торгов на один лот увеличилось с 3,16 в 2021 году до 4,2 в 2024 году. Доля несостоявшихся конкурентных тендеров, которые ранее использовались в качестве обходного пути для обоснования прямых закупок, также снизилась с 52% от стоимости тендеров в 2018 году до всего 3% к 2022–2024 годам (Tarnay and Bapakhova 2025).

Правовые рамки

Наличие согласованной и обеспечиваемой правовой и нормативной базы является необходимым условием для снижения рисков коррупции в сфере закупок в здравоохранении. Нормативно-правовые положения, ограничивающие дискреционные полномочия, предписывающие прозрачность и четко определяющие институциональные обязанности, неизменно связаны с улучшением результатов закупок (Martini, 2015).

Казахстан иллюстрирует как потенциал, так и ограничения правовых реформ. Изменения в законодательстве, включая сокращение правовых оснований для закупок у одного поставщика, ужесточение наказаний для государственных служащих, использующих прямые закупки без надлежащего обоснования, и легализацию мониторинга со стороны гражданского общества, способствовали сокращению закупок у одного поставщика, расширению публикации структурированных данных о закупках, а также увеличению участия участников торгов и мониторинга со стороны контролирующих организаций (Tarnay and Bapakhova 2025). Однако в Казахстане по-прежнему существуют пробелы в правоприменении. К ним относится отсутствие механизма отстранения от участия в закупках за коррупционные правонарушения, что позволяет осужденным лицам и компаниям продолжать выигрывать государственные контракты. Правила в отношении конфликта интересов также являются неполными и не охватывают всех должностных лиц, участвующих в закупках, а также не распространяются на бенефициарных владельцев или субподрядчиков. Несмотря на правила, направленные на регулирование закупок у одного поставщика, их использование по-прежнему превышает рекомендованный ОЭСР предельный уровень в 20% от стоимости закупок (ОЭСР 2024b: 113–122; ОЭСР 2025a).

Контроль, правоприменение и санкции

Независимые аудиты, защита информаторов, санкции и профессиональная подготовка по-прежнему играют ключевую роль на всех этапах закупочной деятельности. В Узбекистане в рамках системы закупок была внедрена система мониторинга и контроля, которая позволила Агентству по борьбе с коррупцией выявить в 2025 году почти 500 случаев коррупции только в секторе здравоохранения. Нарушения включали взяточничество, злоупотребление служебным положением и кумовство в таких сферах, как закупки, прием на работу и доступ к медицинским услугам. В ответ на это власти в некоторых случаях возбудили уголовные дела, а в других применили дисциплинарные меры, включая увольнение причастных должностных лиц и административные санкции в рамках организаций здравоохранения (Юсупова, 2026). Правовые гарантии, безопасные каналы подачи сообщений и укрепление потенциала сотрудников, ответственных за закупки, могут еще больше усилить такой контроль и обеспечить соблюдение этих мер по снижению рисков (Колер и Диманческо, 2020; УНП ООН, 2022).

Честность и неподкупность на этапе, предшествующем проведению торгов

Механизмы обеспечения прозрачности, такие как публикация планов закупок и раннее раскрытие тендерной документации, могут повысить предсказуемость и ограничить дискреционные полномочия должностных лиц, ответственных за закупки (ОЭСР, 2016; Баур и др., 2019). Прозрачность в отношении бенефициарных владельцев стала дополнительной мерой предосторожности для предотвращения отмывания денег, коррупции и уклонения от уплаты налогов, в том числе в Центральной Азии, где, например, власти Кыргызстана и Казахстана создали реестры бенефициарных владельцев (Совет Европы 2023a; Совет Европы 2023b). Требуя раскрытия информации о конечных бенефициарных владельцах, органы, ответственные за закупки, и аудиторы могут выявлять заключение контрактов со связанными сторонами и скрытые конфликты интересов (Burr and Montalvo 2025). В одном задокументированном случае в Украине организация гражданского общества сопоставила официальные записи о закупках с информацией о бенефициарной собственности, полученной в ответ на запросы о предоставлении государственных данных, и выявила, что одно и то же физическое лицо создало несколько подставных компаний, конкурирующих друг с другом в тендерах на закупки в сфере здравоохранения, создавая видимость конкуренции и скрывая при этом конфликт интересов (AntAC 2013). Недавние реформы законодательства о закупках в Чили показывают, как раскрытие информации о бенефициарном владении может быть интегрировано в требования к участникам закупок (Burr and Montalvo 2025). Хотя эмпирические данные о воздействии остаются ограниченными, прозрачность в отношении бенефициарного владения широко признана как фактор, укрепляющий потенциал контроля (Brown 2025).

Для снижения рисков, связанных с информационной асимметрией, и содействия конкуренции и сопоставимости цен в оценках ВОЗ по вопросам управления (2009: 87) рекомендуется использовать международные непатентованные наименования (МНН)4ebc36d0a188 вместо требований, ориентированных на конкретные торговые марки, которые могут ограничивать конкуренцию и приводить к росту цен (Vian et al. 2025: 11).

Недавние реформы в Узбекистане способны снизить риски на этапе, предшествующем проведению тендера, за счет повышения прозрачности и стандартизации. С 2026 года государственные закупки лекарственных средств и медицинских изделий будут централизованы с помощью специального электронного модуля, а планируемые объемы закупок будут публично раскрываться через национальный реестр. Кроме того, участие в тендерах будет ограничено производителями и дистрибьюторами, отвечающими признанным стандартам качества. В совокупности эти меры направлены на уменьшение информационной асимметрии между закупающими организациями и поставщиками, а также на содействие более прозрачным и конкурентным тендерным процессам (Агентство по развитию фармацевтической промышленности, Министерство здравоохранения Республики Узбекистан, 2026).

Цифровизация и электронные закупки

Цифровые платформы закупок часто представляются в качестве инструментов борьбы с коррупцией. Анализ данных свидетельствует о том, что электронные закупки (e-procurement) способствуют прозрачности, сокращают возможности произвольного вмешательства со стороны людей и улучшают возможности аудита на всех этапах закупочного процесса (Mackey and Cuomo 2020; Saeed et al. 2022). Однако Макки и Куомо (2020) отмечают, что внедрение в значительной степени обусловлено целями экономии средств, а антикоррупционные цели остаются второстепенными. Они рекомендуют включить определенные антикоррупционные показатели в оценку медицинских технологий систем электронных закупок, чтобы измерение экономии средств одновременно служило индикатором для выявления мошенничества или других нарушений (Mackey and Cuomo 2020: 10).

Одним из наиболее часто упоминаемых примеров является украинская система «ПроЗорро». Она сочетает в себе проведение электронных тендеров с публикацией открытых данных и интеграцией с платформойгражданского мониторинга «ДоЗорро», которая обеспечивает прямой доступ к данным о закупках и их отображение для общественного контроля. Платформа «ДоЗорро» управляется организацией «Transparency International Ukraine» и сетью организаций гражданского общества и доступна для граждан, бизнеса и органов власти. Система «ПроЗорро» повысила прозрачность, усилила конкуренцию и обеспечила возможность внешнего контроля, что способствовало экономии почти 6 млрд долларов США из государственных средств в период с 2017 по 2021 год (Yukins and Kelman 2022: 23). Предварительные данные указывают на то, что более 2 000 медицинских организаций в Украине сэкономили в среднем 15 % на своих закупках благодаря доступу к рыночным данным (Saeed et al. 2022: 6).

Подобные платформы были внедрены в Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане и Узбекистане. В Таджикистане, по имеющимся данным, в 2021 году на открытые тендеры пришлась значительная доля объема закупок, и правительство поставило амбициозные цели по расширению охвата цифровыми технологиями (Джумаев 2023).

Хотя эти результаты отражают прогресс в реализации, сами по себе они не свидетельствуют о снижении уровня коррупции. ОЭСР зафиксировала сохраняющиеся проблемы, связанные с качеством данных, потенциалом контроля и правоприменением (OECD 2022). Более того, публикация и оцифровка данных должны сопровождаться достаточным потенциалом для проверки раскрываемой информации и выявления потенциальных «красных флажков», которые могут сигнализировать о коррупции. Само по себе простое предоставление данных для общего доступа не приводит к увеличению числа расследований коррупции; для эффективного контроля требуются специализированные органы и организации, оснащенные всем необходимым для эффективного анализа информации.

Пробелы в законодательстве могут ограничить эффективность реформ в сфере электронных закупок. Например, в Кыргызстане закон о государственных закупках (2022 г.) предусматривает, что государственные компании (на долю которых приходится треть всех бюджетных расходов) не обязаны проводить тендеры или публиковать открытые данные о закупках (Tarnay 2022). Кроме того, информация о том, что и по какой цене закупают государственные органы, больше не публикуется (Tarnay 2022). Когда данные, публикуемые государственными предприятиями, являются неполными, преимущества электронных закупок значительно ослабляются.

Новые технологии

Новые технологии, такие как искусственный интеллект (ИИ) и блокчейн, все чаще применяются в качестве инструментов обеспечения добросовестности (Resimić 2025). ИИ может выявлять мошеннические схемы в сфере медицинского страхования, идентифицировать поддельные лекарственные препараты с помощью распознавания изображений и анализа сетевых моделей в сетях поставок, а также выявлять нарушения в процессах закупок. Его эффективность зависит от того, как и кем он внедряется: правительства могут использовать его для контроля, рискуя злоупотреблением властью, в то время как гражданское общество может использовать его для обеспечения подотчетности, сталкиваясь с проблемами, связанными с данными и дезинформацией. Его также можно манипулировать для содействия незаконной деятельности, например путем ввода искаженных данных, или для укрепления неравноправных властных отношений, например, если он обучен на основе предвзятости исторических данных (Rey-Puech et al. 2025: 1344).

Блокчейн — это технология распределенного реестра, которая создает записи, которые невозможно легко изменить. Она открывает возможности для отслеживания цепочек поставок фармацевтической продукции и выявления поддельных лекарств (Mackey and Cuomo 2020; World Economic Forum 2020). Пилотные проекты с использованием блокчейна в других секторах — например, в рамках программы школьного питания в Колумбии — продемонстрировали, что распределенные реестры могут снизить непрозрачность и создать контрольные журналы, которые позволяют уменьшить зависимость от централизованных органов, в то время как смарт-контракты могут автоматизировать и обеспечить выполнение этапов процесса без участия человека (Всемирный экономический форум, 2020: 5–6). Однако блокчейн не может решить проблему коррупции или фальсификации, происходящих вне электронных систем, таких как сговор между участниками цепочки поставок (Всемирный экономический форум, 2020: 28–35).Потенциал для аналогичных применений в мониторинге фармацевтической цепочки поставок очевиден из множества пилотных проектов и проектов «доказательства концепции», предложенных стартапами, технологическими компаниями и многосторонними организациями, хотя фактическая реализация в широком масштабе остается недостижимой, особенно в странах с низким и средним уровнем дохода, наряду с нерешенными проблемами в области конфиденциальности и интеграции с существующими системами. Технология блокчейн также изучается в качестве инструмента в сфере электронных закупок для потенциального повышения прозрачности и сокращения дискреционных полномочий при принятии решений о закупках (Белокурова и др., 2022).

В Бразилии коалиция государственных органов и организаций гражданского общества использует открытые данные и ИИ для повышения прозрачности закупок лекарственных средств (Lopez et al. 2026). Запущенная в 2025 году платформа Medicamentos Transparentes объединяет данные о закупках лекарств из более чем 5 000 муниципалитетов и 27 штатов, ранее разбросанные по 263 отдельным системам, в единый общедоступный портал. Она использует крупную языковую модель для очистки и стандартизации данных о закупках, что позволяет сравнивать цены между регионами и во времени. Такая стандартизация позволяет сравнивать цены за единицу идентичных или эквивалентных лекарств, выявлять ценовые различия между регионами и отмечать потенциальные аномалии для дальнейшего расследования. Государственные служащие используют эти сравнения для установления ориентировочных цен при разработке или оценке тендеров, в то время как гражданское общество и журналисты могут использовать платформу для мониторинга расходов, выявления необычно высоких цен и расследования аномалий в закупках. Первые результаты обнадеживают. Платформа успешно сопоставила 80% позиций закупок лекарств со стандартизированными кодами с помощью ИИ, по сравнению с всего лишь 5% ранее, что значительно увеличило долю данных о закупках, которые можно конструктивно сравнивать между юрисдикциями (Lopez et al. 2026).

Также появляются цифровые платформы, созданные инициативой граждан, для поддержки антикоррупционных усилий в сфере закупок в сфере здравоохранения путем поощрения участия (Open Contracting Partnership 2025). В Кыргызстане платформа Tsa.K позволяет пользователям отслеживать регламенты государственных закупок, автоматически получая ежедневные данные о тендерах с официального сайта закупок. Пользователи могут анализировать предложения, проверять требования к участникам, подавать жалобы, отслеживать присуждение контрактов и контролировать расходование бюджета, в то время как модераторы отмечают потенциальные нарушения. В Казахстане была развернута платформа Datanomix.pro на базе искусственного интеллекта для выявления мошенничества и нарушений в данных о закупках, предлагающая инструмент для выявления «красных флажков», доступный для гражданского общества (Open Contracting Partnership 2025).

В рамках новых реформ в сфере закупок в Узбекистане планируется внедрение инструмента на базе ИИ, который будет сравнивать данные тендеров со средними рыночными ценами для выявления рисков (Sultanova 2026).

Открытые закупки и прозрачность данных

Инициативы в области открытых закупок, такие как Стандарт данных об открытых закупках (OCDS), способствуют структурированной, машиночитаемой публикации данных о закупках на протяжении всего процесса заключения контрактов, что позволяет систематически выявлять индикаторы риска, такие как ограниченная конкуренция или частые изменения в контрактах.

В Казахстане интеграция системы OCDS в центральную закупочную платформу способствовала сокращению доли прямых закупок до 23,5 % от общей стоимости закупок и увеличению среднего числа участников торгов с 3,16 до 4,2 (Tarnay and Bapakhova 2025). Количество законных исключений, допускающих прямые закупки, было сокращено с 67 до 43. Были ужесточены штрафные санкции за нарушения и устранена лазейка, связанная с несостоявшимися тендерами, которая ранее позволяла автоматически возвращаться к методам закупок у одного поставщика. Тем не менее, применение штрафных санкций носит непоследовательный характер, данные об уголовном преследовании ограничены, а некоторые неконкурентные категории были незаметно вновь введены в 2025 году в новом Законе о государственных закупках (Tarnay and Bapakhova 2025).

Программа «Открытые контракты в сфере здравоохранения» (OC4H) организации Transparency International Global Health в Замбии демонстрирует, что расширение раскрытия информации о закупках на уровне местных органов власти в сочетании с обучением заинтересованных сторон в государственном и частном секторах может способствовать созданию сетей мониторинга гражданского общества. В рамках программы были внедрены инструменты открытых контрактов и меры по укреплению потенциала, которые позволили ОГО получать доступ к данным о закупках и интерпретировать их, что способствовало базовому мониторингу отдельных случаев закупок в сфере здравоохранения и взаимодействию с местными органами власти по вопросам решений о закупках. Сквозные мероприятия также включали информационно-пропагандистскую работу и распространение сообщений о прозрачности закупок через СМИ, взаимодействие с местными сообществами и платформы заинтересованных сторон, а также сотрудничество с журналистами и представителями СМИ для содействия использованию данных о закупках в расследовательской деятельности. (Transparency International Global Health 2021; Transparency International Global Health n.d.).

Контроль на основе широкого участия: пакты о добросовестности и гражданский мониторинг

Механизмы участия дополняют формальное регулирование, повышая прозрачность и репутационную подотчетность. Пакты о добросовестности (ПД), разработанные Transparency International, представляют собой публичное соглашение между государственными заказчиками и поставщиками о применении конкретных мер по обеспечению прозрачности, подотчетности и добросовестности в одном или всех государственных контрактах (Transparency International n.d.). В рамках этого соглашения гражданское общество возглавляет независимый механизм мониторинга, призванный контролировать соблюдение законов и нормативных актов и сообщать о нарушениях в контрольных органы (Transparency International, без даты).

ПД были внедрены в ряде стран Европы, а также в Индии, Пакистане и Мексике в контексте закупок в государственном секторе (Transparency International n.d.). В Узбекистане пакт о добросовестности является одним из основных требований текущего проекта развития, направленного на повышение устойчивости к изменению климата и развитие инфраструктуры водоснабжения, санитарии и гигиены (WASH) в школах (The Times of Central Asia 2025b). Однако из-за ограниченного гражданского пространства и ограниченного независимого контроля в регионе Центральной Азии такие инструменты участия, как пакты о добросовестности, могут сталкиваться с более серьезными препятствиями.

В Гондурасе пакт о добросовестности, подписанный Министерством здравоохранения и крупными фармацевтическими компаниями, был реализован в сфере закупок лекарств (2017–2021 гг.) после коррупционного скандала, в ходе которого выяснилось, что с центрального склада лекарственных средств были похищены большие партии медикаментов на сумму в миллионы долларов, которые, вероятно, были проданы на черном рынке. Внешние участники, предоставлявшие услуги министерству, такие как Колледж химиков и фармацевтов Гондураса и Banco de Occidente, подписали декларацию об этике. Благодаря введению независимого мониторинга со стороны гражданского общества и обязательных антикоррупционных обязательств эта инициатива удвоила число поставщиков фармацевтической продукции и повысила прозрачность цен, способствуя более справедливому ценообразованию и повышению эффективности использования средств в системе здравоохранения (Basel Institute on Governance, без даты). Аналогичным образом, оценки инициатив в области ИС в Европе свидетельствуют об улучшении соблюдения регламентов и укреплении доверия заинтересованных сторон (Transparency International, 2015; Европейская комиссия, 2020), хотя количественных данных о прямом снижении уровня коррупции нет.

Платформы гражданского мониторинга, такие как украинская «DoZorro», также позволяют представителям гражданского общества осуществлять дополнительный контроль за процессами государственных закупок. Исследования показывают, что сочетание открытых данных с партисипативным мониторингом повышает эффективность выявления «красных флажков» ( ) и может способствовать принятию корректирующих мер (Open Contracting Partnership, 2019). В Казахстане гражданский мониторинг экстренных закупок в связи с COVID-19 выявил сомнительные контракты на поставку медицинского оборудования и сговор о ценах в фондах стабилизации продовольственного рынка, что послужило поводом для проведения нескольких расследований подозрительных государственных расходов (Eurasia Foundation 2021). Аналогичная динамика была зафиксирована и на Западных Балканах, где журналистские расследования сыграли сопоставимую роль в обеспечении контроля. Например, в Северной Македонии Investigative Reporting Lab (IRL) — некоммерческая редакция, специализирующаяся на коррупции и вопросах управления, — расследовала смертельный пожар 2021 года во временном медицинском центре по лечению COVID-19 в Тетово. IRL раскрыла коррупцию в сфере государственных закупок модульной медицинской инфраструктуры, выявив слабые места в контроле за заключением контрактов и пробелы в отчетности по государственным расходам (GIJN 2023).

Наряду с гражданским мониторингом, контроль со стороны СМИ может стать важным механизмом выявления коррупции. В Казахстане еще один скандал с закупками во время пандемии COVID-19 был раскрыт благодаря журналистским расследованиям (Satke 2021). Платформа «Проект по освещению организованной преступности и коррупции» (OCCRP) провела расследование механизма подотчетности в стране и обнаружила, что отсутствует подробная информация о том, куда ушли 645 млн долларов США из чрезвычайных фондов, поскольку правительство Кыргызстана не смогло обеспечить соблюдение политики прозрачности (Satke 2021). Позднее расследование, проведенное киргизскими журналистами из группы «Политиклиника», также показало, что незадолго до пандемии COVID-19 цены на средства индивидуальной защиты и медицинские маски были завышены (Satke 2021).

Инициативы по обеспечению прозрачности с участием многих заинтересованных сторон

Такие прошлые инициативы, как «Эффективное управление в сфере лекарственных средств» (GGM) ВОЗ и Альянс за прозрачность в сфере лекарственных средств (MeTA), объединили правительства, гражданское общество и частный сектор для повышения прозрачности закупок.
MeTA действовала в период с 2008 по 2025 год в семи странах, включая Кыргызстан, с целью расширения доступа к лекарствам за счет повышения прозрачности и подотчетности в политических дискуссиях. Документированные результаты включают расширение раскрытия информации о фармацевтической продукции, а также реформы ценообразования при закупках и стандартной тендерной документации. В Кыргызстане MeTA способствовала формированию государственной политики в области лекарственных средств, поддерживая межсекторальную координацию и совершенствуя системы мониторинга (Vian et al. 2017: 6–7).
По данным Vian et al. (2017), программа MeTA в целом успешно достигла заявленных целей, включая сокращение коррупции (Vian et al. 2017: 8). Однако долгосрочное влияние на эффективность работы правительства зависит от того, будут ли институционализированные меры по обеспечению прозрачности сохраняться в течение длительного времени. Как отмечают также Wong et al. (2024), многие страны-участницы приняли обязательные положения КК ООН — такие как криминализация взяточничества — но более медленно принимали необязательные положения, такие как защита информаторов или криминализация взяточничества в частном секторе (Vian et al. 2017: 10).

Резюме: риски и механизмы их снижения на всех этапах цикла закупок

Хотя рассмотренные выше подходы сгруппированы по темам, они касаются уязвимостей, возникающих на разных этапах цикла закупок. В таблице 2 обобщены связи между основными рисками коррупции и механизмами их снижения на ключевых этапах закупок в сфере общественного здравоохранения.

Заключение

Проанализированные данные указывают на несколько общих факторов успеха: устойчивая политическая воля, значимое вовлечение гражданского общества и частного сектора посредством тренингов и многосторонних инициатив, прозрачность благодаря открытым данным и цифровым инструментам, а также независимый общественный контроль с реальными полномочиями по обеспечению соблюдения. Там, где эти элементы сочетаются, реформы с большей вероятностью выйдут за рамки формального принятия и приведут к реальному соблюдению требований и, в конечном итоге, к реальным улучшениям в области добросовестности закупок.

Тем не менее, сохраняются серьезные проблемы. Слабые структуры управления, ограниченное гражданское пространство, недостаточные возможности контроля, неполная цифровизация и пробелы в доступе к данным сдерживают как профилактику, так и выявление нарушений. Регламентные «красные флажки» являются ценными диагностическими инструментами, но сами по себе они не могут выявить более глубокие структурные факторы, захват элитой, асимметрию власти и институциональные слабости, которые определяют, как коррупция проявляется на практике, и могут ограничить эффективность технических решений, если их не устранить.

В Центральной Азии три аспекта реформы выглядят многообещающими: цифровизация и связанные с ней реформы для расширения электронных закупок; постепенная институциональная реформа; и более активное участие гражданского общества и частного сектора. Казахстан и Узбекистан продвигаются по сравнительно более амбициозным реформаторским траекториям, чем другие страны региона, значительно сокращая закупки у одного поставщика и расширяя охват электронных закупок. Тем не менее, пробелы в обеспечении соблюдения регламентов лишения права на участие в закупках и правил о конфликте интересов ограничивают влияние этих достижений на повышение подотчетности. Прогресс также сдерживается низким качеством данных, что является следствием неполного внедрения цифровых технологий из-за ограниченности потенциала и финансирования, а также недостаточного использования имеющихся данных для выявления нарушений.

В Кыргызстане доминирующая роль единственного государственного фармацевтического дистрибьютора создает риски структурной централизации, которые не могут быть адекватно устранены в рамках существующих механизмов контроля, в то время как реформы в Таджикистане и Туркменистане по-прежнему носят более ограниченный характер. Во всем регионе ограниченность гражданского пространства приводит к тому, что внутренние механизмы контроля, основанные на широком участии общественности, имеют меньший вес, чем в более открытых политических условиях, в результате чего международные механизмы мониторинга, такие как экспертная оценка ОЭСР, условия доноров и партнерства по открытым закупкам, становятся особенно важными рычагами обеспечения подотчетности.